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秘鲁的资源冲突及其对海外投资的影响

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来源: 作者: 2019-04-05 23:49:49

秘鲁是南美洲的中等国家,自然资源丰富。从殖民时期起,资源开发一直是该国经济增长的主要动力。秘鲁政府始终没法摆脱这类路径依赖,均依赖海外资本进行资源开发。但秘鲁也是印卡文明的发源地,信奉美好生活哲学的印第安人占了全国人口的近一半,且主要居住在未开发的资源富集区。这些特性很容易触发围绕资源产生的冲突,这不仅影响了秘鲁的国内政治,更极大地影响了在秘鲁投资的海外企业,中国亦概莫能外。

秘鲁的国家特性

秘鲁之所以成为观测资源冲突政治的最好对象,与其国家特性密切相干。

首先,秘鲁的经济地理优势明显,是典型的资源富矿集中之地。秘鲁位于南美洲西部,濒临太平洋(601099,股吧),安第斯山脉贯穿南北,历来以丰富的矿产资源闻名于世,是世界十二大矿产国之一,主要具有铜、铅、锌、银、铁和石油等资源。其中,秘鲁的金、锌、锡、铅的产量位居拉美首位,铜、银、锌和铅的产量位居全球第三。

这类由地缘构成的比较优势让秘鲁政府很难摆脱坐享天成的诱惑。资源开发成为推动秘鲁经济增长的主要支柱,这类依赖性在过去二、三十年间表现特别明显。1990年藤森(Alberto Fujimori Fujimori)就任总统后,启动以自由市场为特点的改革方案,其核心是减少政府对经济的行政干预,实行全面私有化。另外,政府积极修改法律,鼓励外商投资石油、天然气和矿产等能源开采领域,希望以此增加国家财政收入。在这种政策推动下,资源开采业得到迅速发展,其占GDP的比重逐渐提高。到目前为止,秘鲁近62%的出口产品为矿产品,矿业收入占GDP的比重接近15%。而矿业开发也大多由外资企业进行,其中,中国企业在秘鲁的矿业投资额度名列各国之首,到达225亿美元,几近是位居随后三位的美国、加拿大和秘鲁三国的总和。

其次,秘鲁是一个拉美特点显著、美洲文化传统浓厚的国家,其土著居民占全国人口的比重接近50%。这是秘鲁的第二大国家特性。虽然在拉美,印欧混血人口是大多数国家的主体,但在秘鲁、厄瓜多尔、玻利维亚等国,印第安人口的比例却相对较高,秘鲁更是其中的典型。这类人口结构意味着,一方面历史的传承和印痕不会轻易地被抹去,另一方面浓厚的印第安文化将对国家发展进程产生程度不等的影响。殖民地时期,西班牙殖民者在矿区实行米塔(mita)制(强迫劳役制度),由此致使对印第安民族的大肆剥削。米塔制要求印第安村落提供1/7的男性成人劳动力轮流到当时隶属秘鲁总督辖区的世界银都波托西等矿区劳动。这种矿业活动的影响至今存在于安第斯文化中。这就可以解释当前的矿业开采活动为何继承了历史的负面印象,在印第安人的认知中,采矿就是要剥削印第安民族,掠夺国家财富,和历史上的殖民者没有甚么两样。

这种刻骨铭心的认知源于客观现实的真实反应。印第安人主要居住在资源富集地区,却长期处于贫困之中。在秘鲁15%的赤贫人口中,有71%是居住在乡村的土著居民。资源为秘鲁经济发展提供了源源不断的动力,经济增长的成果却鲜少惠及资源所在地原住民,这跟土著居民在资源开发进程中所处的被动角色密不可分。土著居民的这类相对剥夺感激发了他们极大的不满,很容易震动土著居民与企业之间的矛盾和冲突。

资源冲突对海外投资的影响

社会冲突,特别是围绕资源引发的社会冲突在秘鲁其实不新鲜,但2004年以来,资源冲突的频率和烈度都增加了,其数量从2004年的50起发展到2011年的近250起。这表明公众愈发没有耐心,愈发不重视通过和平渠道主张社会需求。

在秘鲁,仿佛已形成了一种投资铁律,即谋求开发性投资的海外企业都不同程度地遭受资源冲突的烦恼。例如,在皮乌拉大区,加拿大曼哈顿矿业公司投资4.05亿美元的坦波格兰德多金矿因与当地居民发生冲突而放弃开发。该公司1999年取得矿业开采许可后,计划在居民区附近建立露天矿,但这潜伏地会污染当地水资源,影响原住民的生活。结果,尽管公司承诺将当地8000居民迁移至附近新城,但原住民仍未放弃抵抗。当地居民自发组成防卫战线与利马的非政府组织联手发起公投,竟有98%的原住民反对曼哈顿矿业公司在此开矿。该公司无视公投结果,造成冲突进一步升级。在国内外舆论的压力下,秘鲁政府最终被迫撤消了赋予曼哈顿矿业公司的开采许可。

乐于且善于野战的中国企业很大程度上并没有获得他山之石,也没有汲取前车之鉴。过去15年间,最少有近20家中国公司投资秘鲁的矿业和能源项目,资源冲突引发的非商业风险,导致在秘鲁的中资项目一波三折。首钢秘铁可谓是中国投资拉美资源业的先驱。从20世纪90年代进入秘鲁以来,首钢秘铁深陷劳工纠纷泥潭,不但蒙受大量经济损失,还严重伤害了企业的社会形象。在秘鲁人的印象中,首钢对工会态度强硬,没有意想到尊重当地工会的权利。一样,紫金矿业在秘鲁的白河铜矿项目也深受资源冲突的困扰。早在紫金矿业2007年购买该矿股权之前,当地原住民已与矿业公司产生过冲突。而当紫金矿业接手白河铜矿时,中国员工不了解当地原住民的想法,也不了解之前产生的资源冲突,缺少改善与原住民关系的动力和努力,结果原住民与企业的矛盾加深、冲突升级。至今紫金矿业仍未赢得当地的民心,资源冲突的风险依然存在。

资源冲突带来的社会副产品是政策的改变和新规范的构成。社会学家科塞(Lewis Coser,1913~2003)认为,冲突可能致使法律的修改和新条款的制定,而新规则的运用则致使围绕这类新规则和法的实行而产生的新的制度结构的增长。无疑,这类新制度和新规则的形成意味着企业的准入门坎和本钱都提高了,它在给企业带来风险和压力的同时,也在另一种意义上制造了积极的社会效果。

例如,受资源所在地居民因不满政府对企业征税透明度而产生冲突的影响,秘鲁于2006年正式加入采掘业透明度行动计划(EITI),成为美洲第一个加入该组织的国家。这1举措有效提高了秘鲁政府资源收入管理的透明度与政府的信任度,从而下降了企业的政治和信誉风险。

加西亚(Alan Gabriel Ludwig Garca Prez)执政期间,政府推行团结人民矿产计划,共有40家企业参与其中,同意自愿将企业利润的3.75%投资到基础设施建设中去,以此来替换意外利润税。一样,乌马拉(Ollanta Moiss Humala Tasso)总统领导的政府也推行公共工程税收优惠计划来鼓励企业承当社会,投资所在地基础设施建设,改良当地居民生活环境。这些措施都鼓励企业把利润的一部分回报给所在地居民,从而减少与他们的摩擦。此外,原住民愈来愈强的政治参与意识与表达意识促使政府建立企业与原住民的沟通和协商渠道,如圆桌对话机制和预先咨询法等。

解释秘鲁资源冲突的两种视角

虽然针对秘鲁资源冲突背后的缘由有不同的解读,但从根本上来讲无外乎物质性冲突和非物质性冲突。科塞认为,物质性冲突源于权利、地位的不平等与资源的分配不均;非物质性冲突主要源于价值观念和信仰的不同。在物质性冲突中,当不平等系统中的下层成员越怀疑现存的稀缺资源分配方式的合法性,他们就越可能起来斗争。原住民作为从资源中获得利益相对弱势的一方,在这个不平等的系统中属于下层成员。秘鲁资源开采业就是如此。而且,有些地区历来以农业为生,当地居民认为新开发的矿业对其威逼巨大,由于矿业会夺走其赖以生存的土地和水资源,破坏其原有的生存方式。当他们对资源利益分配的合理性产生怀疑,并感到本身利益严重受损之时,会提出自己的利益诉求并付诸行动。

但更多的时候,秘鲁的冲突集中于非物质性冲突,这恰恰源于秘鲁的第二个国家特性。秘鲁是一个印第安人口比例相对较高的国家,保存了相当程度的印第安文化传承。印第安人长期秉承的美好生活(buen vivir)理念,这与企业的资源榨取主义截然不同。原住民与企业产生冲突相当程度上在于两者价值观的差异。

美好生活哲学起源于安第斯山脉克丘亚族印第安人的生活理念,并深深扎根于印第安人的世界观中。该理念认为,人类从来不是土地和资源的主人,因此无权为谋求私利无节制地掘取资源,其核心是和谐,强调人与自然和谐相处,认为跟经济发展相比,应优先斟酌环境保护。这类传统理念至今深入人心。美洲晴雨表(Americas Barometer)最新发布的拉美环境态度调查报告也充分证实了这一点。报告发现,秘鲁约50%民众愿意牺牲经济增长来保护环境,且农村居民比城市居民更加支持环境保护态度。这意味着,乃至,特别是秘鲁的穷人更加持有环保理念,宁愿发展慢一些,也不愿意无节制的开发。当声音不被倾听,呼声不受重视,抵抗是他们最后的选择。秘鲁人民保护署的报告显示,在所有类型的冲突中,社会环境冲突一直占有最大比例。例如,根据该机构2015年5月的最新报告,在当前秘鲁发生的211起社会冲突中,由环境问题引发的冲突为143起,所占比例高达67.8%,远高于其他类型的冲突。

除环境意识,美好生活哲学还强调印第安人的政治参与权利,他们看重参与的进程,认为参与决策是其生活的一部分。但是,印第安原住民在资源开采活动的决策过程中没有太多话语权,更没有否决权,这与美好生活理念要求的政治参与权相背离。科塞认为情感唤起与卷入对社会冲突起到推波助澜的作用。美好生活的共同价值观正是印第安人普遍抵抗之下情感共鸣。

秘鲁资源冲突对中国海外投资的意义

基于上述所分析的秘鲁的两大国家特性,即资源丰富且集中于印第安人居住区,和印第安人口比重相对较高,致使进行资源开发性投资在一定条件下更容易引发社会冲突。这不仅危机国家治理能力,同时给外资企业投资带来一系列有形和无形的损失。但是,现有案例也证明,冲突并不是不可避免或减少的。对中国企业而言,要实现可持续性的开发性投资,实现企业、政府和当地民众间的3赢,事前做好充分的功课或能下降冲突的烈度,最大程度减少冲突给企业带来的影响。

首先,要懂地方政治及其文化。秘鲁的投资环境风险不但包括其法律和环境标准诸方面,更多时候是一种族群文化和族群政治的风险。中国企业在秘鲁进行开发性投资之前应充分做好事前调查,这既包括对秘鲁相干法律法规、环境标准的调查,也包括对资源所在地土著族群生活习惯和文化思想的调查,其中,后者尤其为中国企业所疏忽。只有充分了解当地居民的生活哲学,才能观测其背后的行动动机和行动模式,构成良好的互动关系,从而减少资源冲突的产生。

其次,履行企业社会并乐于和善于宣扬。企业社会的实现不但能够增强企业形象,促进同当地社区的关系,还可以有效减少资源冲突。中国企业在秘鲁进行资源开发的同时,应分出一些财力和精力担当起当地基础设施和公共服务建设的。不仅如此,还要积极地利用本地媒体将这类进行充分、公然的宣扬,这样企业的社会才能发乎声,得其效。

再次,由于投资开发型企业很容易被扣上资源掠夺者和环境破坏者的帽子,因此中国企业要在遵守当地环保标准的基础上,努力增强企业的透明度,定期向当地社会表露企业在环境治理和社区建设上的资金支出及成效等。另外还需要主动与媒体和NGO沟通,建立透明对话机制,及时传递企业的声音,树立开明、开放的企业社会形象。

《环球财经》特约、中拉青年学术共同体(CECLA)研究员李佳蒙 (:中冶有色技术)

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